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“5588”行动计划之“54321”
2016/7/4 作者:管理员 浏览:2254 次
编者按:
   在六安市政协四届三次会议上,民革六安市委向大会提交了“关于加强农业小型水利建管的建议”的提案,经市政协提案委员会审查立案后并确定为2016年市政协16件重点提案,一号重点督办提案。
    提案围绕安徽省政府自2013年实施农业小型水利工程建管“5588”行动计划以来,六安市在小型水利工程建管工作取得的实效和尚存在的问题进行深入调研。从调研情况来看,六安市虽然小型水利建管工作取得积极成效,但也存在着建设期限不足,经费保障乏力,长效管理机制不够成熟,确权登记发证推进缓慢等问题。为此,提案从延长“5588”行动计划实施期限、探索建立长效的建管机制、形成合力助推现代农业和美好乡村建设等方面提出意见建议。
    提案由六安市政协主席王胜领衔督办,市政府副市长高斌牵头领办,市政协将适时组织重点提案督办活动,对提案办理情况进行强力推动,以促进有关意见建议的有效吸纳和落实。
 
  “水利是农业的命脉”,小型水利工程是农业生产的重要基础设施。多年来省委省政府一直致力于农业小型水利工程建管。为适应农业农村发展面临的新形势,进一步深化改革,推进小型水利工程改造提升,省政府于2013年出台并实施了“5588”行动计划,我市各地认真贯彻实施,多措并举推进改革,着力解决“最后一公里”问题,通过近三年努力取得了积极成效,涌现很多建管先进典型,取得了较好的经济效益和社会效果。带着宣传、了解和探索目的,民革六安市委于2015年12月进行了调研,了解了“5588”行动计划实施以来各地所取得的实效,尚存在的问题,基层的呼声,群众的期盼。我们总结为小型水利建管之“54321”,即“5588”行动计划实施后实现了5(大)提(升),目前仍然存在4难,基层有3建议,群众有2(大)期盼,寄希望于达到1(个)目标。现报告如下:
一、5大提升
  举力而为加速建设,实现了小型水利设施的功能大提升。调研区域内规划除险加固各类型水库301座,疏浚干渠1944.3km,扩挖塘坝19211口,更新改造小型泵站52426Kw,可实现最大输水2.9亿m3,增加蓄水量(库容)6780万m3。通过三年的实施,加固各类病险水库167座,疏浚沟渠839km,扩挖塘坝11405口,更新改造排灌站装机8225Kw,新建加固水闸54座,实现增加蓄水量4066万m3,恢复扩大灌溉良田10万多亩,在原有基础上提高防洪抗旱能力3-5年。
  积极探索管理模式,实现了小型水利设施管理水平的大提升。各地水利工程建(设)修(复)后,基本做到了按照“谁受益、谁投资、谁所有、谁管理”的原则及时明晰产权,落实管护责任人,建立管护制度,努力克服“重建轻管”现象发生,保证水利工程能够长期稳定发挥效益。霍山县出台《小水库运行管理办法》,并按每座小(1)型水库每年2万元,小(2)型水库每座5000元标准落实管护经费;裕安区按照亩均4元标准落实村级水管员经费,村级水管员人均每年补助3600元。2015年筹集管护资金2274万元,确保了小型水利建管的制度化、规范化、程序化。
  改革创新建管机制,实现了群众对小型水利建管积极性大提升。为突显农民在小型水利建管中的主体地位,各地因地制宜,结合地方历史沿革和民俗习惯制定出台一系列建管制度,积极探索形式多样的建管机制,引导和鼓励农民自选、自建、自管、自用、自维护小型水利工程;积极培育管护主体,涌现了村集体、承包农户、种植大户、家庭农场、农业合作社、社会化服 务组织等新型小型水利建管经营主体。
  多措并举有效整合,实现了部门投入小型水利建管合力大提升。藏粮于地、藏粮于技、藏粮于仓与藏粮于水有机结合,实行有效的涉农项目资金,特别是涉水项目资金的有机整合,确保了小型水利设施建管的资金支撑,为顺利推进小型水利建管奠定了坚实基础。调研区域内2014年整合各类水利项目资金达11741万元,县区财政配套资金3013万元,确保小型水利建管项目能够按照时序进度顺利推进。
  建管并重确保“命脉”,农业丰产丰收潜力大提升。通过上述一系列工程建管的发展,农业抗旱涝能力明显提升,排灌能力大大提高,确保了农业丰产丰收潜力的大提升。工程实施所及之处,几年来没有因水而减产、欠收,且均实现了粮食产量持续增长、创历史新高的目标,预测“5588”工程的如期推进将为农业丰产丰收奠定更加坚实的基础,带来更大的农业丰产丰收的潜力。
二、4个困难
  通过近三年的努力,虽然小型水利建管取得积极成效,但时间紧、任务重,难免出现一些问题。调研发现集中体现在建设期限不足,经费保障乏力,长效管理机制不够成熟,确权登记发证推进缓慢。
  一是如期完成建设难。由于过去所建小型水利设施大多标准不高,工程老化失修,管护不到位问题突出,“5588”行动计划实施的前期主要时间用于规划、设计、论证、审批上了,留给建设、修复的时间有限,而且前期主要实施的大都是容易修复、工程量小、花钱不多的工程,工程量大、施工难度大、所需经费多的工程都留在后面。按照“5588”行动计划仅剩下2年时间,而从调研区域内情况看,剩下的工程无论是工程量、还是所需经费量都还有一半以上,有的才完成不足40%,在未来两年完成的难度很大。
  二是经费保障难。虽然小型水利设施建管列入民生工程,但按照规定地方财政、群众都要进行配套,按照现行政策中央︰省︰县︰群众承担经费比重为1︰1︰2︰4,地方财政不堪重负,群众自筹难上加难(外出劳动力多,留守人员无能为力),而工程时不我待,实施起来困难很大。调研中基层普遍反应配套负担重,调研区域最多的一个县区涉农配套资金占财政收入的10%以上,最低的也占5.25%。另外,涉农项目资金分散,土地、农业、扶贫、农发……不同项目有不同的要求和验收、考核标准,各行其是,很难整合,最后形成各种涉农资金都在“撒胡椒面”干“小工程”甚至是重复建设、未来“被拆迁工程”。
  三是建立建管长效机制难。尽管各地在建管机制建设方面做了大量探索和尝试,但目前尚在试验阶段,还没有一个办法能够放置任意一个地区皆能实用的成熟案例。更有管理模式过于简单、管理期限过于短暂(大多3-5年)、管理成本难以预测、管理风险无主体支撑等问题。由于水资源的天然性、水的生态性、产权起源的多样性、群众用水的历史习惯和水环境保护的复杂性决定了水利建管长效机制建设困难重重。
  四是确权登记发证难。一方面,由于小型水利设施起源形式复杂多样,往往一处水利设施有国家投资、集体经济投资、群众集资和社会投资(捐建)等,所有权界定十分困难,群众意见难统一,因此,后续的水管理难度加大。另一方面,原有土地权属的不确定(原土地由耕地等变更为池塘水库,原承包人因土地调整满意度欠佳,当水利建管有利时主张建管,当土地经营有利时主张土地承包等)导致确权登记发证难。
  三、3个建议
  针对上述问题,我们建议:
  一要延长“5588”行动计划实施期限。中央、省、市应将小型水利建管纳入“十三五”“十四五”规划,在原有的基础上再延长五年,并有所侧重,2017年前以建设、修复、提升能力为主,后续五年(2018-2023年)以管理机制建设为主,最终实现建管并重,充分发挥水利在农业丰产丰收中的“命脉”作用。
  二要着力探索行之有效的长效建管机制。综合小型水利产权现状,我们建议:对原属于国家、集体、群众、社会建管的小型水利设施实行所有权合并通称小型水利所有权,统一归属村集体经济组织,纳入“十三五”规划,除现已按相关规定依法发包承包的,其余向全社会公开招标,实行建管托管,托管期间确保小型水利工程功能的全面发挥,受托管人有利可图,托管期满后确保原有所有权保值、增值;土地承包经营权已约定流转给家庭农场、种植大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业生产经营主体地域内的小型水利工程,是由村(组)集体组织筹资筹劳、财政补助建设的小型水利工程,其所有权归村(组)集体所有,原所有权不变,水随田走,原则上由新型农业生产经营主体托管;未流转土地承包经营权地域内的小型水利工程,坚持农民为主体,充分尊重农民意愿,鼓励农民群众以多种形式参与经营和管护,无法统一的向社会公开招标托管。
  三要形成合力助推现代农业和美好乡村建设。中央、省应出台相应政策,建立涉农项目统一建管机制,实行建管过程的负面清单制度,设立量化的农业丰产丰收、农民脱贫致富和美好乡村面貌的目标管理制度,制定统一的考核、验收标准,对现实中各涉农资金实行有效整合,杜绝重复建设、短命工程、易损工程、“被拆迁工程”建设。
  四、2个期盼
  中央、省加大投入,减轻基层财政和群众负担,群众期望基层配套比重相应调整,由现在的1︰1︰2︰4变更为1︰1︰1︰1,“十三五”期限内仍属贫困地区的基层县(区)和群众不再配套,并将其纳入精准扶贫范畴。
出台政策,加大农业保险在涉农保障上的作用,一方面加大农业保险赔付比率;另一方面,要设立小型水利建管保险机制,确保小型水利建管主体的利益保障。
  五、1个目标
  公益水管理政府主导,小型水利建管风险分级共担,农业农村用水市场化,农村小型水利建管社会化,水产业经营机制法制化。探索水资源风险保障机制,构建水资源所有权人、使用权人、收益权人和政府、保险机构的风险分担机制,确保水资源所有权人、使用权人、收益权人的基本收益。用合同制规范水资源所有、管理、使用、收益的同时,将风险分担纳入其中,与此同时,明确政府责任、义务,引导商业保险机构参与,明晰“平战”时责、权、利,使水资源所有权人、使用权人、收益权人“平时”(无旱涝灾害年份)收益有保障,“战时”(有旱涝灾害年份)损失有补偿。
  实行水利工程建设体制改革,按照“谁投资、谁所有、谁使用、谁维护”的办法,引导民间资本参与引调水和水源工程建设,对新建小型水利工程,确定其所有权和使用权。进行农业水价综合改革,完善有偿用水机制,县、乡(镇)建立水资源使用权确权登记、交易和水市场。小型水利供水价格由新型农业生产经营主体在县(区)政府有关部门批准的基准价及其浮动幅度范围内,与受益主体协商后共同确定。对跨区域的水利工程,坚持公共利益优先,确保发挥农村小型水利设施在防汛抗旱、水生态环境保护、生产生活用水等方面的重要作用,实行因地制宜、分类指导、委托管理、承包经营、购买服务等方式,实行水利工程物业化管理,效益型(生产、生活)用水采取计量有偿用水,最终实现小型水利工程维修养护专业化、物业化、市场化。
 
 

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